Распоряжение Правительства Сахалинской области от 26.09.2018 № 544-р

 

правительствосахалинской области

распоряжение

от 26сентября 2018 г. № 544-р

г. Южно-Сахалинск

Об утверждении методических рекомендаций

попроведению в органах исполнительной власти Сахалинской области

антикоррупционнойэкспертизы нормативных правовых актов и их проектов

 

В целях совершенствования проведения антикоррупционнойэкспертизы нормативных правовых актов и их проектов:

1.Утвердить методические рекомендации по проведению в органах исполнительнойвласти Сахалинской области антикоррупционной экспертизы нормативных правовыхактов и их проектов (прилагаются).

2.Рекомендовать органам местного самоуправления Сахалинской области припроведении антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовыхактов и их проектов руководствоваться методическими рекомендациями, утвержденныминастоящим распоряжением.

3.Опубликовать настоящее распоряжение на официальном сайте Губернатора иПравительства Сахалинской области.

Председатель Правительства Сахалинской области

В.Г.Щербина

 

 

УТВЕРЖДЕНЫ

распоряжением Правительства

Сахалинской области

 

 

МЕТОДИЧЕСКИЕРЕКОМЕНДАЦИИ

попроведению в органах исполнительной власти Сахалинской областиантикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

 

1. Общие положения

 

1.1.Настоящие методические рекомендации подготовлены на основе методическихрекомендаций по проведениюантикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, разработанныхИнститутом законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве Российской Федерации, в целях совершенствования проведения ворганах исполнительной власти Сахалинской области (далее – органы власти)антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов,предусмотренной пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектовнормативных правовых актов».

1.2.Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектовпроводится в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующегоустранения, повышения эффективности правового воздействия на общественныеотношения и обеспечения законности, единства правового пространства.

1.3.Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов осуществляетсяв соответствии с:

-Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизенормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»;

-Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектовнормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизынормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее -Методика), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов ипроектов нормативных правовых актов»;

-постановлением Правительства Сахалинской области от 06.10.2016 № 505 «Обутверждении Регламента подготовки, согласования и выпуска правовых актовПравительства Сахалинской области»;

-постановлением Правительства Сахалинской области от 26.01.2010 № 12 «Обутверждении Положения о видах правовых актов, принимаемых (издаваемых) органамиисполнительной власти Сахалинской области и их руководителями, а также порядкеих принятия (издания) и опубликования»;

-постановлением Администрации Сахалинской области от 15.04.2009 № 140-па «Обутверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов вцелях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявлениякоррупции».

1.4.Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов и ихпроектов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределыусмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общихправил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или)обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающиеусловия для проявления коррупции. Перечень коррупциогенных факторов определен вМетодике.

 

2. Организация проведения антикоррупционной экспертизы

нормативных правовых актов и их проектов

 

2.1. Вцелях обеспечения организации проведения антикоррупционной экспертизы всоответствии с особенностями статуса органа власти и его структуры нормативнымправовым актом данного органа утверждается порядок проведения антикоррупционнойэкспертизы нормативных правовых актов и их проектов в органе власти, которымопределяется структурное подразделение, уполномоченное на проведениеантикоррупционной экспертизы.

2.2.Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов проводится в ходемониторинга их применения, а антикоррупционная экспертиза проектов нормативныхправовых актов - при проведении их юридической экспертизы.

2.3.Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемостирезультатов антикоррупционной экспертизы положения нормативного правового акта(проекта) должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всехкоррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой, а именно:

-каждая структурная единица (норма) анализируемого нормативного правового акта(проекта) во взаимосвязи с иными нормами этого акта и другими нормативнымиправовыми актами подвергается анализу на предмет наличия коррупциогенныхфакторов и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных Методикой;

- порезультатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого нормативногоправового акта (проекта) отмечаются все выявленные в данной нормекоррупциогенные факторы.

2.4.При выявлении коррупциогенных факторов в проект вносятся необходимые изменения(если фактор выявлен на этапе разработки нормативного правового акта) илиобеспечивается внесение изменений в действующий нормативный правовой акт (еслифактор выявлен в результате мониторинга).

2.5. Результаты антикоррупционнойэкспертизы нормативных правовых актов (проектов) отражаются в заключении,содержащем:

-наименование и вид нормативного правового акта (проекта);

-вывод по результатам оценки нормативного правового акта (проекта) на предметналичия/отсутствия в нем коррупциогенных факторов (выявлены/не выявленыкоррупциогенные факторы);

-перечень норм, в которых обнаружены коррупциогенные факторы;

-описание обнаруженных коррупциогенных факторов со ссылкой на положения Методики(рекомендуется указать, какие коррупционные практики могут возникнутьвследствие применения нормы, содержащей выявленный коррупциогенный фактор),

 - предложения по способу устранения выявленныхкоррупциогенных факторов, изменения норм, их содержащих.

- датаи подпись лица, проводившего экспертизу.

Нормативнымиправовыми актами органов власти может быть установлена форма заключения орезультатах проведения антикоррупционной экспертизы.

2.6. В целях сотрудничества органоввласти с институтами гражданского общества и гражданами при проведенииантикоррупционной экспертизы обеспечивается размещение нормативных правовыхактов и их проектов на соответствующих официальных сайтах органов власти в сетиИнтернет.

Заключение по результатам независимойантикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежитобязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которымоно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения.

По результатам рассмотрениягражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляетсямотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствуетпредложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

 

3. Коррупциогенные факторы, устанавливающие дляправоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможностьнеобоснованного применения исключений из общих правил

 

3.1.Широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков,условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органовгосударственной власти (их должностных лиц).

Данныефакторы определяются путем анализа следующих основных элементов управленческойдеятельности:

а)Основания принятия решений.

Удолжностного лица, как правило, есть возможность выбора не менее чем двухвариантов решений – положительного (разрешение) и отрицательного (отказ).Коррупциогенность возникает в том случае, если нормативный правовой актпредоставляет несколько возможных вариантов поведения без установления четкихоснований, обусловливающих принятие того или иного решения.

б)Сроки принятия решений.

Положениянормативного правового акта должны обеспечивать возможность определения сроковвыполнения того или иного административного действия либо процедуры и недопускать использование категорий оценочного характера, не позволяющих точноопределить срок, в течение которого соответствующая обязанность должна бытьисполнена (например, таких как «незамедлительно», «в кратчайший срок»). Рисккоррупционных проявлений возрастает с увеличением продолжительности такихсроков или с установлением широкого периода времени совершения отдельныхдействий (принятия решений), а также при отсутствии таких сроков.

в)Дублирующие полномочия.

Коррупциогенностьвызывает установление дублирующих полномочий различных должностных лиц в рамкаходного органа. Наличие дублирующих полномочий, как правило, является следствиемнечеткого разграничения компетенции указанных должностных лиц. Рекомендуется недопускать установления дискреционных полномочий с помощью таких формул как:«при наличии уважительных причин орган может разрешить...», «решение может бытьпринято, если это не противоречит общественным интересам...», «проинформироватьв кратчайшие сроки».

3.2.Определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установлениевозможности совершения органами государственной власти (их должностными лицами)действий в отношении граждан и организаций.

Порядоки условия исполнения соответствующих полномочий должны быть четкорегламентированы. Случаи определения компетенций по формуле «вправе», «может»должны быть сведены к минимуму и находиться в строгой зависимости отопределяемых законодательством условий.

3.3.Выборочное изменение объема прав и обязанностей – возможность необоснованногоустановления исключений из общего порядка для граждан и организаций поусмотрению органов государственной власти (их должностных лиц).

Нормативныеправовые акты могут предусматривать для граждан и организаций запреты,ограничения либо напротив, создавать для них исключения из общего порядка ипреимущества. Такие изменения объема прав организаций порождаюткоррупциогенность в том случае, если они осуществляются исключительно поусмотрению должностных лиц, не основанному на установленных нормативнымиправовыми актами условиях (критериях) принятия решений.

3.4.Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных иотсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся вкомпетенцию органа государственной власти, принявшего первоначальныйнормативный правовой акт.

Данныйкоррупциогенный фактор проявляется в подзаконной регламентации вопросов,значимость которых обусловливает необходимость их разрешения на уровненормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу,регламентирующего границы такого нормотворчества и его существенные условия. Впротивном случае, менее прозрачный порядок подзаконного нормотворчества можетспособствовать коррупционным проявлениям.

Длявыявления данного коррупциогенного фактора следует, не ограничиваясь текстоманализируемого нормативного правового акта, проверить подзаконный нормативныйправовой акт на коррупциогенность. Также следует отметить, что законодательныйакт, как и подзаконный нормативный правовой акт, может предусматривать широкиевозможности локального нормотворчества, что свидетельствует о невыполнениирегулирующих функций органом власти. Оставляя подобные пробелы длясамостоятельного восполнения другими субъектами права, законодательный актможет поощрять легализацию реально применяемых коррупциогенных схем. На наличиерассматриваемого коррупциогенного фактора в тексте нормативного правового актауказывают отсылочные и бланкетные нормы.

3.5. Принятиенормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенцииорганов государственной власти (их должностных лиц) при принятии нормативныхправовых актов.

Деятельностьлюбого органа власти должна быть основана на установленной компетенции. Он невправе выходить за ее пределы, обозначенные в статутном акте (закон, положениеоб органе в установленной сфере и др.). Нарушения установленного объемакомпетенции может выражаться:

- впринятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должнырешаться на уровне законодательного акта;

- впринятии нормативного правового акта, регламентирующего вопросы, которые должнырегламентироваться нормативными правовыми актами других органов.

Длявыявления данного коррупциогенного фактора необходимо проанализироватьстатутный акт, определяющий компетенцию органа, принявшего нормативный правовойакт. При этом необходимо определить, насколько принятие нормативного правовогоакта соответствует полномочиям органа.

3.6.Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствиезаконодательной делегации соответствующих полномочий – установлениеобщеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствиязакона.

Дляопределения законодательного пробела необходимо провести анализ того, насколькодостигаются цели и задачи правового регулирования в соответствующей сфереобщественных отношений, все ли они раскрываются и конкретизируются. В качестветипичного недостатка действующего законодательства, основанного на пробелахправового регулирования можно отметить принятие субъектами Российской Федерацииподзаконных актов по вопросам регламентации отношений, которые должнырегулироваться законом.

Наиболеечасто данный фактор выявляется при экспертизе проектов административныхрегламентов предоставления государственных услуг. В частности, разработчикамипредлагаются в качестве приложений к административному регламенту формыдокументов, которые подлежат утверждению основным актом, регламентирующимпорядок предоставления услуги, например, постановлением Правительства области.

3.7.Отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядкасовершения органами государственной власти (их должностными лицами)определенных действий либо одного из элементов такого порядка.

Коррупциогенностьповышается в случае, если отсутствует четкий порядок совершения отдельныхдействий и административных процедур. Административные процедуры должнысодержать сроки и последовательность совершения административных действий, в рамкахкоторых принимаются решения, получается и используется информация,рассматриваются обращения граждан и организаций, проводится контроль, выдаютсяразрешения и т.д.

Данныйфактор является наиболее часто выявляемым в ходе проведения антикоррупционной экспертизы.Причина допускаемых нарушений - несвоевременное приведение нормативных правовыхактов в соответствие с изменившимся законодательством. В данном случаенеобходимо на постоянной основе осуществлять мониторинг законодательства иобеспечивать своевременность приведения нормативных правовых актов всоответствие с законодательством.

3.8.Отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административногопорядка предоставления права (блага).

Конкурсные(аукционные процедуры) призваны обеспечить максимальную открытость принятиярешения, возможность выбора наиболее оптимального, выгодного и качественногопредложения из наибольшего количества предложений. На практике встречаютсяслучаи предоставления преимущества одному претенденту или группе претендентовбез проведения конкурсных процедур в случаях, если другие претенденты, подавшиезаявки на участие в конкурсе, не отвечают установленным требованиям икритериям.

3.9.Нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами,создающие для государственных органов возможность произвольного выбора норм,подлежащих применению в конкретном случае.

Наиболеечасто данный фактор выявляется при экспертизе административных регламентовпредоставления государственных (муниципальных) услуг. В частности, следуетобращать внимание на то, что сроки совершения административных действий,входящих в состав административной процедуры, в совокупности не должны выходитьза пределы общего срока предоставления государственной (муниципальной) услуги.

Во избежание возникновения нормативных коллизийнеобходимо также обращать внимание на то, как соотносятся положениянормативного правового акта (проекта) с нормами иных нормативных правовыхактов, имеющих большую юридическую силу.

 

4. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные,трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям

 

4.1.Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализациипринадлежащего ему права – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительныхтребований к гражданам и организациям.

Длявыявления данного коррупциогенного фактора необходимо определить все случаи,когда нормативный правовой акт (проект) устанавливает условия (требования),необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности.Затем необходимо оценить насколько эти условия (требования) оправданы инеобходимы.

Так,рассматриваемый коррупциогенный фактор содержит такие нормы права, которыетребуют от субъекта правоотношений слишком больших материальных и временныхзатрат при прохождении разрешительных, регистрационных и иных процедур.

4.2.Злоупотребление правом заявителя органами государственной власти (ихдолжностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан иорганизаций.

Припроведении антикоррупционной экспертизы на предмет наличия данногокоррупциогенного фактора необходимо оценить возможные действия должностных лицв привязке к предоставляемой заявителю возможности права свободного выбораспособа или сроков совершения действий.

4.3.Юридико-лингвистическая неопределенность, проявляющаяся в:

а)употреблении неустоявшихся терминов. Неустоявшимися являются термины,содержание которых является неочевидным для неопределенного круга лиц, которомуадресован нормативный правовой акт, и не используемые в действующемзаконодательстве;

б)употреблении двусмысленных терминов. Такие термины имеют двоякий смысл, которыйможет быть определен в зависимости от конкретной ситуации;

в)использовании категорий оценочного характера. В качестве примеров можнопривести следующие категории: «обоснованные и доступные меры»; «с учетомособенностей»; «запутанный или необычный характер»; «повышенное внимание»;«достаточные основания» и т.д. Такие недочеты способны приводить ккоррупционным проявлениям, поскольку расширяют дискреционные полномочия органоввласти (их должностных лиц).