Постановление Губернатора Сахалинской области от 21.03.2000 № 107
О концепции управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГУБЕРНАТОРА САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИот 21 марта 2000 г. N 107г. Южно-СахалинскО концепции управлениягосударственным имуществом и приватизации в Сахалинской области В целях повышения эффективности управления государственнымимуществом, улучшения инвестиционного климата в Сахалинскойобласти и осуществления стимулирующей функции управления вотношении государственного сектора экономики Сахалинской областиПОСТАНОВЛЯЮ: 1. Утвердить Концепцию управления государственным имуществоми приватизации в Сахалинской области (прилагается). 2. Комитету администрации области по управлениюгосударственным имуществом совместно с руководителями структурныхподразделений администрации области организовать работу пореализации Концепции управления государственным имуществом иприватизации в Сахалинской области. 3. Контроль за выполнением настоящего постановления возложитьна первого вице-губернатора области Малахова И.П. и председателякомитета администрации области по управлению государственнымимуществом Яровикову Р.А. Губернатор области И.П.Фархутдинов Утверждена постановлением губернатора области от 21 марта 2000г. N 107 КОНЦЕПЦИЯ управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области Настоящая Концепция управления государственным имуществом иприватизации в Сахалинской области определяет цели, задачи ипринципы государственной политики в сфере управлениягосударственным сектором экономики Сахалинской области. Подгосударственным сектором экономики понимается совокупностьэкономических отношений, связанных с использованиемгосударственного имущества, закрепленного за областнымигосударственными унитарными предприятиями на праве хозяйственноговедения (далее - унитарные предприятия) и за областнымигосударственными учреждениями на праве оперативного управления(далее - учреждения), а также имущественных прав Сахалинскойобласти, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Неявляются предметом рассмотрения настоящей Концепции земля, недра,леса и другие природные ресурсы, объекты интеллектуальнойсобственности и права на эти объекты. Основой для разработки Концепции являются Закон Сахалинскойобласти "Об управлении областной государственной собственностью" N8а от 20 .07.99, Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренная постановлениемПравительства РФ от 09.09.99 N 1024, другие правовые акты поданному вопросу. Концепция состоит из двух разделов. В первом разделерассматриваются цели, задачи и механизмы, направленные наповышение эффективности управления государственным имуществом. Вовтором разделе рассматриваются вопросы осуществлениягосударственной политики в сфере приватизации областногогосударственного имущества. I. Управление государственным имуществом. 1. Цели, задачи и принципы управления государственным имуществом. Усиление государственного контроля и регулирования вгосударственном секторе экономики Сахалинской области требуетпересмотра принципов и приоритетов в сфере управления ираспоряжения государственным имуществом, создания стройнойэкономически и логически выверенной системы критериев по оценкеэффективности использования государственного имущества на основежесткого, детально регламентированного механизма управления иконтроля за государственной собственностью. 1. 1 Политика в сфере управления государственным имуществомдолжна преследовать следующие цели: увеличение доходов в бюджет Сахалинской области; оптимизация структуры областной государственнойсобственности; использование областных государственных активов в качествеинструмента для привлечения инвестиций в реальный секторэкономики; повышение конкурентоспособности предприятий; улучшение финансово-экономических показателей деятельностиунитарных предприятий. Для успешной реализации указанных целей органамисполнительной власти области необходимо решить следующие задачи: провести полную инвентаризацию объектов областнойгосударственной собственности, разработать и реализовать системуучета объектов областной государственной собственности иоформления прав на них; детально регламентировать процесс управления государственнымимуществом; классифицировать объекты областной государственнойсобственности по признакам, определяющим специфику управления; оптимизировать количество объектов управления, определитьцели государственного управления по каждому объекту; обеспечить права Сахалинской области как субъекта федерации вкачестве участника (акционера) коммерческих и некоммерческихорганизаций; обеспечить контроль за использованием и сохранностьюобластного государственного имущества и за деятельностью лиц,привлеченных в качестве управляющих (представителей государства ворганах управления коммерческих организаций, доверительныхуправляющих и т.д.). 1. 2 Принципы управления, а также подходы к их реализацииконкретизированы в настоящей Концепции применительно к следующимобъектам управления: унитарные предприятия и учреждения; акции, находящиеся в областной государственной собственностии доли Сахалинской области в уставных капиталах хозяйственныхтовариществ и обществ. Изложение принципов управления построено в следующейлогической последовательности: оценка состояния (количественная характеристика,классификация объектов, распределение полномочий по их управлениюмежду государственными органами, положение дел и выводы); постановка целей и задач управления, в предлагаемый механизмуправления: оценка эффективности управления. 2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями. Оценка состояния. 2. 1 В настоящее время в государственной собственностиСахалинской области находится 114 унитарных предприятий и 72учреждения. Функции по управлению унитарными предприятиями четко неразделены между областными органами исполнительной власти.Предусмотренное Гражданским кодексом РФ и Законом Сахалинскойобласти "Об управлении областной государственной собственностью"право хозяйственного ведения на закрепленное за унитарнымипредприятиями государственное имущество имеет ряд существенныхнедостатков. Это право предоставляет унитарным предприятиямширокий круг полномочий по владению, использованию и распоряжениюимуществом собственника. В соответствии с действующим законодательством собственникимущества не имеет возможности не только требовать отруководителей унитарных предприятий достижения определенныхрезультатов деятельности, но даже определять величину этихрезультатов. Вмешательство государственных органов в деятельностьруководителей унитарных предприятий вне установленного кругаполномочий является неправомерным. Реально полномочия собственника осуществляются единоличноруководителем унитарного предприятия. В частности, руководителиунитарных предприятий бесконтрольно управляют финансовыми потокамиэтих предприятий, самостоятельно принимают решения о направленияхиспользования прибыли. В этих вопросах они не связанынеобходимостью согласовывать свои решения с собственникомимущества, за исключением случаев распоряжения недвижимымимуществом на основании статьи 295 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации . Трудовое законодательство достаточно эффективно защищаетправа руководителей предприятия и создает значительные трудностидля применения к ним мер ответственности за результатыдеятельности предприятия. На практике широкие полномочияруководителей унитарных предприятий при отсутствии действенныхинструментов, четкого порядка управления и контроля за ихдеятельностью приводит к переводу части финансовых средств вфирмы-спутники, к заключению в ряде случаев незаконных сделок симуществом и невозможности предотвратить негативные последствиянеквалифицированной или противоправной деятельности руководителей. 2. 2 Исходя из оценки ситуации с унитарными предприятиями,можно сделать следующие выводы: существующая система управления унитарными предприятиями неэффективна и требует кардинального реформирования; отсутствуют четкие критерии необходимости создания ифункционирования унитарных предприятий; низкая эффективность хозяйственной деятельности унитарныхпредприятий приводит к недополучению доходов в областной бюджет. Определенные недостатки имеют место и в вопросах управлениягосударственным имуществом, закрепленным на праве оперативногоуправления за учреждениями. Отраслевые департаменты и управления,имеющие подведомственные учреждения, не предпринимают достаточныхмер по повышению эффективности использования зданий и сооружений,а комитет по управлению государственным имуществом зачастуюограничен в возможности реализации указанных функций. 3. Цели и задачи управления унитарными предприятиями и учреждениями. Цели и задачи управления должны заключаться в следующем: а) Повышение эффективности деятельности унитарных предприятийи учреждении, а также эффективности использования закрепленного заними государственного имущества. б) Определение оптимального количества унитарных предприятийи учреждений, необходимых для обеспечения государственного сектораэкономики области. в) Внедрение системы экономического мониторинга и усилениеконтроля за деятельностью унитарных предприятий и учреждений. г) Принятие комплекса мер, направленных на недопущениебанкротства государственных унитарных предприятий. д) Увеличение поступлений в бюджет области от использованиягосударственного имущества закрепленного за унитарнымипредприятиями, погашение задолженности перед бюджетами всехуровней и внебюджетными фондами. 4. Механизм управления унитарными предприятиями иучреждениями. Механизм управления областными унитарными предприятиямипредполагает решение следующих вопросов: а) Определение круга и количества унитарных предприятий, втом числе, необходимых для выполнения государственных функций.Основной критерий подхода в решении этого вопроса заключается втом, что унитарные предприятия должны создаваться и действоватьдля решения целей и задач, которые не могут быть реализованыхозяйствующими субъектами других организационно-правовых форм. Всвязи с этим необходимо провести оценку деятельности всехунитарных предприятий и в случаях несоответствия деятельностиунитарных предприятий и учреждений определенным задачам принятьмеры по преобразованию их в акционерные общества или приватизациииным способом, ликвидации унитарных предприятий (учреждений) ииные пути оптимизации количества унитарных предприятий иучреждений. б) Применительно к каждому унитарному предприятию(учреждению) установить обязательные требования: утверждение отраслевыми департаментами и управлениями посогласованию с комитетом экономики администрации области целейи программы деятельности унитарного предприятия (учреждения) ; о представлении отраслевым департаментам и управлениямпредложений от руководителей унитарных предприятий о способахдостижения поставленных целей; об обязательном представлении данных о величинахпоказателей экономической эффективности деятельности: об установлении отраслевыми департаментами и управлениямипо согласованию с комитетом экономики администрации областитребований к показателям деятельности унитарных предприятий, атакже порядка их оценки; определение порядка применения мер ответственности круководителям унитарных предприятий (вплоть до расторженияконтракта) за невыполнение обязательных требований инесоответствие результатов деятельности согласованным в установленном порядке целямдеятельности и основным экономическим показателям предприятия: о проведении совместно с отраслевыми департаментами иуправлениями аттестации руководителей унитарных предприятий иучреждений; о представлении в комитет администрации области поуправлению госимуществом и отраслевые управления и департаментыобязательной отчетности руководителей унитарных предприятий поитогам финансово хозяйственной деятельности за отчетный период; обеспечение страхования государственного имущества припередаче его в пользование третьим лицам; в) Установление порядка отчетности руководителей унитарныхпредприятий и учреждений о ходе выполнения утвержденной программы(бизнес-плана); г) Усиление контроля, за деятельностью руководителейунитарных предприятий и учреждений, в том числе с привлечениеммежведомственной балансовой комиссии. В этих целях необходимопровести проверку учредительных документов унитарных предприятий ипривести их в соответствие с требованием законодательства,привести контракты с руководителями унитарных предприятий всоответствие с Примерным контрактом, утверждаемым губернаторомобласти обеспечить назначение руководителей унитарных предприятийи учреждений только на конкурсной основе, организовать ежегоднуюаудиторскую проверку деятельности унитарных предприятий; В случаях несоответствия уставов предприятий и контрактов сих руководителями требованиям законодательства отраслевыедепартаменты и управления, а также комитет администрации областипо управлению государственным имуществом не согласовывают или неутверждают указанные документы; д) Определение части прибыли, подлежащей перечислению вобластной бюджет в виде дохода собственника от использованияунитарными предприятиями областного имущества и установленияпорядка такого перечисления. 5. Оценка эффективности управления унитарными предприятиями и учреждениями. Реализация предложенных настоящей Концепцией мер должнапривести к следующим результатам: а) Поступление дополнительных доходов в областной бюджет ввиде налогов от улучшения финансово-хозяйственной деятельностиунитарных предприятий, от коммерческого использования имущества,высвобождаемого в результате реорганизации унитарных предприятий иучреждений, от перечисления части прибыли предприятия в видедохода собственника от использования имущества. б) Рост объемов производства и сокращение цен на определенныевиды товаров и услуг. в) Оптимизация количества унитарных предприятий и учреждений,сокращение расходов областного бюджета на их содержание. 6. Управление акциями, долями Сахалинской области в уставныхкапиталах хозяйственных обществ . Оценка состояния управленияакциями (долями). 6. 1 В настоящее время Сахалинская область представлена ворганах управления 22 открытых акционерных обществ, созданных впроцессе приватизации государственных предприятий. Доля области вуставных капиталах этих акционерных обществ составляет от 25 до100 процентов. Кроме того, в собственности Сахалинской области находятсяпакеты акций 19 акционерных обществ, созданных с участиемадминистраций Сахалинской области на корпоративной основе, и долиучастия в 4 обществах с ограниченной ответственностью. Размеробластных пакетов акций (долей участия) в уставных капиталах этихобществ колеблется от 2 до 100 процентов. Дивиденды на областные пакеты акций в масштабе цен 1998 годасоставили: в 1997 году - 261,1 тыс. рублей; в 1998 году - 930,2 тыс. рублей. Работа по управлению акциями, находящимися в областнойсобственности, осуществляется через институт представителей,назначаемых в органы управления акционерных обществ вустановленном порядке. Представители области назначены во всеакционерные общества, созданные в процессе приватизации, в которыхимеются закрепленные в областной собственности пакеты акций. 6. 2 В целом систему управления акциями и долями Сахалинскойобласти в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществпосредством института представителей нельзя считать эффективной последующим причинам: а) При назначении государственных служащих представителями ворганы управления хозяйственных товариществ и обществ непредусматривается механизм оценки их профессиональных качеств,квалификации и подготовки с учетом специфики объекта управления.Отсутствие обязательной практики постановки конкретных задач ицелей управления перед представителями государства зачастуюснижает эффективность их работы. б) Не привлекаются к управлению пакетами акций (долями),принадлежащими области, доверительные управляющие или управляющиекомпании. Эта практика может в большей степени отвечатьтребованиям профессионального управления и обеспеченияответственности за его результаты. в) При делегировании в составы советов директоровпредставителей области, пропорционально закрепленному вгоссобственности пакету акций нескольких представителейутрачивается их ответственность за обеспечение государственныхинтересов области в процессе подготовки и принятия решений этиморганом управления. 7. Цели управления акциями (долями) Целями управления акциями (долями) являются: а) Увеличение доходов бюджета области. б) Выполнение хозяйственными товариществами и обществамикроме уставных целей и задач ряда социальных программ. в) Стимулирование развития производства товаров (работ,услуг), имеющих важное значение для экономики области. г) Сокращение расходов, связанных с управлением акциями(долями). 8. Механизм управления акциями (долями). Принципы и подходы к управлению акциями (долями),принадлежащими Сахалинской области, заключаются в следующем: а) В каждом случае участия области в хозяйственныхтовариществах и обществах должна быть определена цель такогоучастия. б) Отраслевые департаменты и управления администрации областиопределяют способы достижения этих целей и доводят их в качествеобязательных требований до назначаемых представителей государствав органах управления создаваемых обществ. Доверительныеуправляющие и управляющие компании самостоятельно предлагаютспособы достижения этих целей, которые оцениваются отраслевымидепартаментами и управлениями на конкурсной основе. в) Утвержденные отраслевым департаментом (управлением)способы достижения целей становятся неотъемлемой частью договора сдоверительным управляющим. г) Установление порядка получения информации о деятельностиуправляющего и состоянии дел в хозяйственных товариществах иобществах, а также обязательных требований к форме, содержаниюотчетов управляющих и критериев оценки достижения результатовуправления. д) Определение порядка взаимодействия государственных органовуправления Сахалинской области и принятие решений о выбореуправляющих, а также решений по результатам отчетов управляющих иоценке информации о состоянии дел в хозяйственных товариществах иобществах. е) Привлечение в качестве управляющих юридических лиц,имеющих опыт соответствующей деятельности и безупречную деловуюрепутацию. ж) Выдача комитетом по управлению государственным имуществомпо согласованию с отраслевыми управлениями и департаментамиписьменных указаний для голосования представителям государства ворганах управления открытых акционерных обществ. и) Установление порядка проведения аттестации специалистов вобласти управления хозяйственными товариществами и обществами. к) Приобретение акций открытых акционерных обществ всобственность области, если это необходимо для государственныхинтересов, сохранение размера пакета акций (долей, участия)области в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществпри осуществлении дополнительных эмиссии. л) Пересмотр уставов хозяйственных товариществ и обществ, вкоторых имеется доля области, на предмет включения прав иобязанностей по обеспечению государственных интересов. м) Продажа мелких неликвидных пакетов акций и долей участияпо номинальной стоимости в случае невозможности реализации этихпакетов по рыночной цене на аукционе. н) Разработка и принятие новых нормативных актов длясовершенствования правовой базы, регулирующей отношения в областиуправления государственными пакетами акций. 9. Контроль эффективности управления акциями (долями) Контроль эффективности содержит: а) Оценку динамики доходов от управления областными пакетамиакции: б) Наличие и эффективность механизма учета организации, вкоторых участвует область, а также отчетности управляющих; в) Оптимизацию закрепленных в областной собственности пакетовакций и долей участия в уставных капиталах хозяйственных обществ. II. Приватизация государственного имущества. 1. Цели и задачи приватизации. В ходе массовой приватизации государственного имущества вСахалинской области был выполнен ряд поставленных целей, в то жевремя, процесс приватизации не привел к ожидаемому повышениюэффективности работы предприятий, не сформировался достаточноширокий круг эффективных собственников, недостаточно былопривлечено инвестиций для производственного и социального развитияпредприятий. Для устранения этих и других недостатков необходиморазработать новые подходы к решению вопросов приватизации. Цельюгосударственной политики по вопросам приватизации в Сахалинскойобласти должно являться кардинальное повышение эффективностихозяйственного комплекса области. Для этого необходимо решениеследующих задач: а) Создание широкого слоя эффективных собственников,ориентированного на долгосрочное развитие предприятий. Расширениепроизводства и создание новых рабочих мест. б) Обеспечение контроля за выполнением обязательствсобственниками приватизируемого имущества. в) Усиление ответственности и заинтересованностисобственников приватизируемого имущества, руководства и персоналапредприятий в результатах их производственной деятельности. г) Восстановление активного функционирования фондового рынка. д) Привлечение инвесторов, заинтересованных в долгосрочномразвитии предприятий. е) Усиление социальной направленности приватизациигосударственного имущества. 2. Основные принципы по реализации политики приватизации. Приватизация должна рассматриваться как структурный элементгосударственной политики Сахалинской области в вопросах управлениягосударственным имуществом, направленный на получение отдачи отприватизации в форме расширения налогооблагаемой базы, созданиядополнительных рабочих мест, активизации работы отечественноготоваропроизводителя. Способы и методы приватизации государственного имуществадолжны обеспечивать равные права и возможности для всех слоевнаселения области. При принятии решения о приватизации необходимо учитывать еесоциальные последствия, вопросы охраны окружающей среды и здоровьяграждан. 3. Методы реализации государственной политики приватизации. Методы реализации государственной политики в областиприватизации имеют свою специфику. а) В отношении унитарных предприятий необходимо: определить их оптимальное количество, произвести ихпреобразование в открытые акционерные общества (с цельюпривлечения инвестиции), за исключением случаев, когда задачи,решаемые унитарными предприятиями не могут быть реализованыпредприятиями других организационно-правовых форм; определить нормативное распределение денежных средствмежду областным бюджетом и унитарными предприятиями при продажеимущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения; провести мониторинг объектов незавершенных строительством,определиться с возможностью и целесообразностью их достройки,изъять неиспользуемое в хозяйственном обороте оборудование идругое имущество; практиковать приватизацию государственного имущества путемпроведения конкурсов с инвестиционными и социальными условиями; б) В отношении пакетов акций принадлежащих Сахалинскойобласти: при продаже высоколиквидных пакетов акций для увеличенияденежных средств в областной бюджет привлекать в обязательномпорядке финансовых консультантов и профессиональных участниковрынка ценных бумаг, проводить широкие маркетинговыеисследования для изучения спроса на них. продажу низколиквидных пакетов акций производить поминимальной цене при условии принятия новым собственникоминвестиционных и (или) социальных обязательств; в случае признания аукциона несостоявшимся проводитьпрямую продажу акций по результатам переговоров спотенциальными инвесторами, но не ниже стартовой цены пакетаакций на несостоявшемся аукционе; доведение областного пакета акций до размера блокирующего,способом приобретения дополнительных акций на вторичном рынкеили путем внесения государственного имущества по рыночнойстоимости в уставный капитал акционерного общества при егоувеличении; продажа части областных пакетов акций по льготной ценеработникам предприятий. 4. Контроль за ходом проведения приватизации. Целью контроля за ходом проведения приватизации являетсябезусловная реализация новыми собственниками инвестиционных исоциальных обязательств, гарантированное поступление денежныхсредств от приватизации в планируемых объемах и в установленные сроки. Контроль за ходом приватизации осуществляется на всех ее этапах: при подготовке имущества к приватизации, в ходе приватизационных процедур, при выполнении новыми собственниками государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области ПЛАН Подготовки правовых актов по вопросам реализации Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Сахалинской области___________________________________________________________________________________________________________________ N | Содержание вопроса | Орган, принимающий |Срок подготовки|Ответственные исполнители |п/п| | нормативный акт | | | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |___|_________________________________________|__________________________|_______________|__________________________| 1. 0 создании информационного реестра Администрация Сахалинской Декабрь 2000г. Комитет экономики. показателей экономической эффективности области Комитет по управлению деятельности областных государственных государственным имуществом. унитарных предприятий и хозяйственных обществ, акции (доли) которых находятся в собственности Сахалинской области.2. Порядок создания, реорганизации и Администрация Сахалинской Сентябрь 2000г.Комитет администрации ликвидации областных государственных области Сахалинской области по унитарных предприятий, основанных на управелению государственным праве хозяйственного ведения. имуществом. Комитет экономики. Отраслевые департаменты и управления.3. О проведении аудита областных Администрация Сахалинской Ноябрь 2000 г. Комитет по управлению государственных предприятий. области государственным имуществом. Комитет экономики. Финансовое управление.4. О порядке аттестации руководителей Администрация Сахалинской Июнь 2000 г. Комитет по управлению областных государственных предприятий области государственным имуществом. Комитет экономики. Управление по труду. Финансовое управление.5. 0 перечне и методике определения Администрация Сахалинской Июнь 2000 г. Комитет экономики. основных экономических показателей области Комитет по управлению эффективности деятельности областных государственным имуществом. государственных унитарных предприятии и Финансовое управление. хозяйственных обществ, акции (доли) которых закреплены в областной собственности.6. Порядок назначения и деятельности Администрация Сахалинской Ноябрь 2000 г. Комитет по управлению руководителей ГУП. области государственным имуществом. Управление по труду. Отраслевые управления и департаменты.7. Порядок проведения конкурса по замещению Администрация Сахалинской Декабрь 2000 г.Комитет по управлению должности руководителя ОГУП. области государственным имуществом. Управление по труду. Отраслевые управления и департаменты. Комитет экономики.