Постановление от 05.04.2007 г № 6/6/159-4
Об отчете контрольно-счетной палаты Сахалинской области о результатах деятельности контрольно-счетной палаты Сахалинской области в 2006 году
Рассмотрев отчет контрольно-счетной палаты Сахалинской области от 19.02.2007 N 13-13/58 о результатах деятельности контрольно-счетной палаты Сахалинской области в 2006 году, Сахалинская областная Дума постановляет:
1.Утвердить отчет контрольно-счетной палаты Сахалинской области о результатах деятельности контрольно-счетной палаты Сахалинской области в 2006 году.
2.В соответствии со статьей 23 Закона Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области" отчет опубликовать в газете "Губернские ведомости" и разместить на официальном сайте Сахалинской областной Думы в сети Интернет.
3.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на председателя Сахалинской областной Думы В.И.Ефремова.
Председатель
областной Думы
В.И.Ефремов
ГОДОВОЙ ОТЧЕТ
О РЕЗУЛЬТАТАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ В 2006 ГОДУ
Настоящий годовой отчет о деятельности контрольно-счетной палаты Сахалинской области в 2006 году, результатах проведенных проверок и экспертно-аналитических мероприятий (далее - Отчет) подготовлен в соответствии с требованиями статьи 23 Закона Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области" о ежегодном представлении Сахалинской областной Думе отчета о работе контрольно-счетной палаты Сахалинской области.
Основные итоги и особенности деятельности
контрольно-счетной палаты Сахалинской области
в 2006 году
Контрольно-счетная палата Сахалинской области (далее - КСП) в 2006 году осуществляла контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую деятельность в соответствии с Законом Сахалинской области "О контрольно-счетной палате Сахалинской области", иными законодательными актами Российской Федерации, Сахалинской области и утвержденным планом работы.
Годовой план работы КСП на 2006 год был сформирован и утвержден в декабре 2005 года.
В указанном плане было предусмотрено 24 контрольных, 5 экспертно-аналитических и 1 информационное мероприятие.
В течение отчетного периода в годовой план работы дважды вносились изменения в связи с необходимостью проведения контрольных мероприятий за ходом реализации приоритетных национальных проектов, участия в проведении совместного со Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитического мероприятия "Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).
Кроме годового плана работы составлялись текущие планы работы на каждый квартал с учетом дополнительных контрольных мероприятий по поручениям Сахалинской областной Думы.
В целом в 2006 году КСП проведено 23 контрольных мероприятия, проведен анализ и подготовлены 3 аналитические записки по квартальным отчетам об исполнении областного бюджета, проведена внешняя проверка и подготовлено заключение по отчету об исполнении областного бюджета за 2005 год, проведена проверка и подготовлено заключение по отчету об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования за 2005 год, проведены экспертизы и подготовлены заключения на 95 законопроектов Сахалинской области, 7 проектов постановлений Сахалинской областной Думы, подготовлено 11 информаций в Счетную палату Российской Федерации по результатам мониторинга за ходом исполнения приоритетного национального проекта "Здоровье" и 2 информации - об использовании средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Закона N 131-ФЗ. Подготовлен отчет о деятельности контрольно-счетной палаты Сахалинской области в 2005 году.
В отчетном периоде, в рамках Соглашения о сотрудничестве между Счетной палатой Российской Федерации и Сахалинской областной Думой, проведена проверка по вопросу "Использование квот на вылов тихоокеанских лососей, выделенных в 2004 - 2005 годах на проведение научно-исследовательских работ в контрольных и рыбоводных целях, для выполнения межправительственных соглашений, а также для обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ".
Практически по всем контрольным мероприятиям выявлены различные нарушения законодательных и нормативных актов Российской Федерации и Сахалинской области, факты незаконного, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, отвлечения средств областного бюджета на длительный период в коммерческие структуры, что свидетельствует о недостаточном контроле со стороны вышестоящих организаций за расходованием бюджетных средств, низкой дисциплине в вопросах использования бюджетных средств и областной собственности.
Наиболее характерными нарушениями и недостатками являлись:
неэффективное использование средств областного бюджета;
нарушение порядка размещения государственных заказов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг;
отсутствие в договорах условия о выплате неустойки за нарушение условий контракта или неприменение санкций за невыполнение договорных обязательств;
планирование расходов меньше потребности, заявленной в бюджетных заявках учреждений;
отсутствие проектно-сметной документации или сметно-финансового расчета при проведении капитального ремонта.
Контрольными мероприятиями было охвачено 53 объекта, выявлено 105 нарушений законодательства Российской Федерации и Сахалинской области, в результате которых допущено:
незаконное использование средств на сумму 22219,1 тыс. рублей;
использование средств не по целевому назначению на сумму 1482,8 тыс. рублей;
неэффективное использование средств на сумму 24256,5 тыс. рублей;
упущенная выгода (непредъявленные штрафные санкции, пени, арендная плата) в сумме 129,9 тыс. рублей;
недополучение доходов (арендные доходы, налог на имущество организаций) в сумме 24163,8 тыс. рублей;
невключение в реестр государственной собственности Сахалинской области имущества балансовой стоимостью 3585 тыс. рублей.
Кроме того, в отчетном периоде завершена работа по переходящим с 2005 года 7 проверкам, которыми установлены финансовые нарушения на сумму 14199,4 тыс. рублей, в том числе нецелевые расходы - 3205,9 тыс. рублей, упущенная выгода - 5044,5 тыс. рублей.
В целях устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства направлено 23 представления (из них по материалам проверок 2005 года - 6), 3 предписания в адрес главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Возмещено в бюджет 111 тыс. рублей, а также внесено (восстановлено) в реестр государственной собственности Сахалинской области имущество балансовой стоимостью 3585 тыс. рублей.
Отчеты по завершенным контрольным и экспертно-аналитическим мероприятиям регулярно направлялись в Сахалинскую областную Думу. В связи с тем что некоторые нарушения были характерными для той или иной отрасли в целом и требовали системного подхода к решению выявленных проблем, практиковалось направление отчетов (10 отчетов) и информационных писем о проведенных контрольных мероприятиях губернатору Сахалинской области для принятия мер по существу.
Материалы по 6 контрольным мероприятиям переданы в органы прокуратуры для принятия мер прокурорского реагирования. Возбуждено 1 уголовное дело.
Основные результаты контрольной работы
В отчетном периоде контрольными мероприятиями были охвачены главное финансовое управление Сахалинской области (далее - ГФУ), департамент образования Сахалинской области, департамент здравоохранения Сахалинской области, департамент ТЭК и ЖКХ Сахалинской области, департамент по рыболовству Сахалинской области, управление сельского хозяйства Сахалинской области, комитет администрации Сахалинской области по управлению государственным имуществом (далее - КУГИ), комитет по физической культуре и спорту Сахалинской области, муниципальные образования "Долинский район", "Корсаковский район", "Углегорский район", областные государственные учреждения "Управление автомобильных дорог Сахалинской области" и "Управление капитального строительства", ГУП "Сахалинтрансуголь", а также другие предприятия и организации в ходе проведения встречных проверок.
Учитывая значимость приоритетных национальных проектов, направленных на повышение качества жизни граждан, КСП осуществляла контроль за ходом их реализации. В течение 2006 года проводился мониторинг приоритетного национального проекта "Здоровье", по которому в адрес Счетной палаты Российской Федерации направлено 11 информаций. По итогам I полугодия проверен ход реализации приоритетных национальных проектов "Здоровье", "Образование" и "Развитие АПК", информационные материалы по проверкам использовались при рассмотрении этих вопросов на заседаниях Рабочей группы по контролю за реализацией приоритетных национальных проектов при Главном федеральном инспекторе в Сахалинской области. Кроме того, в департаменте образования Сахалинской области проведена проверка хода исполнения национального проекта "Образование" и целевое использование бюджетных средств, выделенных на его реализацию в 2006 году.
Результаты проведенных мероприятий показали следующее.
В ходе контроля за исполнением приоритетного национального проекта "Здоровье" установлено, что в связи с отсутствием в Сахалинской области оборудования для использования реактивов "АЬЬой Кеа1 Типе НГУ-1" (50 наборов на общую сумму 7439,8 тыс. рублей), департамент здравоохранения Сахалинской области обращался в вышестоящие инстанции с просьбой о замене указанных реактивов на другие, однако ни те ни другие реактивы в область не поставлены.
Прошли диспансеризацию 12889 человек из 14320 человек, подлежащих диспансеризации.
Введение доплат участковым врачам и медсестрам не привело к увеличению численности участковых врачей-педиатров и медицинских сестер участковых врачей-педиатров, а наоборот, по состоянию на 01.01.2007 по сравнению с 01.02.2006 (данные департамента здравоохранения) численность сократилась соответственно на 4 и 14 единиц, в то же время численность участковых врачей-терапевтов и медицинских сестер участковых врачей-терапевтов за этот же период возросла соответственно на 20 и 2 единицы.
В рамках реализации приоритетного национального проекта "Образование" финансирование осуществлялось по 4 направлениям: "Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования", "Внедрение современных образовательных технологий", "Повышение уровня воспитательной работы в школах", "Сельский школьный автобус".
Одним из факторов, отрицательно влиявших на ход реализации приоритетного национального проекта "Образование", являлась задержка на федеральном уровне нормативных документов, а также несовершенство необходимых нормативных и инструктивно-методических документов. Например, перечень образовательных учреждений - победителей на внедрение инновационных образовательных программ - утвержден приказом Министерства образования и науки только 20 июня 2006 года и как следствие - позднее проведение конкурсов на приобретение оборудования (последний этап - 13 ноября 2006 года) и затянувшиеся сроки поставки (январь 2007 года).
Реализация приоритетного национального проекта "Развитие агропромышленного комплекса" в Сахалинской области затруднена по причине отсутствия регионального филиала ОАО "Россельхозбанк".
Для финансирования крестьянских фермерских хозяйств и личных подсобных хозяйств управлением сельского хозяйства было заключено два соглашения с Южно-Сахалинским отделением Сбербанка РФ. Однако попытки кредитования через Южно-Сахалинское отделение Сбербанка РФ не дали положительного результата в связи с усложненным документооборотом и отсутствием долгосрочных кредитных ресурсов.
В рамках реализации проекта Минсельхоз Российской Федерации установил Сахалинской области объем субсидий на 2006 год, направляемых на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционным кредитам на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих ферм, в сумме 710 тыс. рублей, из них: ОПХ "Тимирязевское" - 550 тыс. рублей (потребность в кредите 10100 тыс. рублей); ООО "Агро-Альянс" - 160 тыс. рублей (потребность в кредите 4000 тыс. рублей). Из-за отсутствия в области филиала ОАО "Россельхозбанк" кредитные договоры по направлению "ускорение развития животноводства" сельхозпредприятиями области не заключены.
Лимит средств, направляемых ОАО "Росагролизинг" на приобретение в лизинг племенных животных и оборудования для животноводства сельхозтоваропроизводителям Сахалинской области, установлен в сумме 2670 тыс. рублей, или немногим более 10% от заявленной потребности. Фактически на эти цели выделены только средства областного бюджета в сумме 11800,3 тыс. рублей, в том числе 3187 тыс. рублей - на приобретение молодняка крупного рогатого скота молочной породы, 6030 тыс. рублей на приобретение племенного молодняка крупного рогатого скота мясной породы герефорд из Амурской области, 2583,3 тыс. рублей на приобретение племенных лошадей якутской породы.
Первоначально Минсельхозом России был установлен объем субсидий Сахалинской области на 2006 год на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам и на развитие малых форм хозяйствования в АПК в сумме 7300 тыс. рублей. Однако в связи с отсутствием на Сахалине филиала ОАО "Россельхозбанк", а также отказом коммерческих банков кредитовать сельхозтоваропроизводителей и отсутствием кредитных договоров, Минсельхозом Российской Федерации объем субсидий на эти цели уменьшен до 5840 тыс. рублей. Фактически же из федерального бюджета поступило на эти цели 120 тыс. рублей.
При проверке целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных в 2005 году на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по обеспечению лекарственными средствами, связанными с монетизацией льгот, установлено следующее.
С 01.10.2005 в Сахалинской области осуществлен перевод натуральной льготы по обеспечению лекарственными средствами в систему денежных выплат для реабилитированных лиц (671 человек), лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий (30 человек), участников трудового фронта (3419 человек).
Размер ежемесячных денежных выплат на лекарственное обеспечение установлен на 2005 - 2006 годы в размере 120 рублей в месяц на 1 человека.
Минимальный ассортимент лекарственных средств, необходимых для оказания медицинской помощи, не выдерживается, в отдельные периоды отсутствовало до 22 наименований.
Допускались случаи несвоевременной выдачи лекарственных средств по выписанным врачами рецептам.
В нарушение постановления Правительства от 30.07.1994 N 890 "О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" в группы населения, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно, не включены:
- дети из многодетных семей в возрасте до 6 лет, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно;
- пенсионеры, получающие пенсию по старости, инвалидности или по случаю потери кормильца в минимальных размерах, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей с 50-процентной скидкой со свободных цен.
Кроме того, по таким категориям заболеваний как СПИД, ВИЧ-инфицированные, онкология, диабет, шизофрения, эпилепсия, детям первых трех лет жизни, малочисленным народам Севера, проживающим в сельской местности районов Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, имеющим право на получение по рецептам врачей бесплатно всех лекарственных средств, отпуск ограничен перечнем жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств.
В перечень категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых по рецептам врачей лекарственные средства отпускаются бесплатно, не включены психиатрические заболевания и миопатия.
Отчет по результатам проведенной проверки рассмотрен постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по социальной политике (решение от 24.10.2006 N 25, протокол 2) и Сахалинской областной Думой, которой принято постановление от 23.11.2006 N 5/7/598-4 и предложено администрации Сахалинской области устранить недостатки в вопросах лекарственного обеспечения отдельных категорий граждан. Департаментом здравоохранения Сахалинской области во исполнение направленного в его адрес представления и с учетом принятых по этому вопросу решений разработан план мероприятий по устранению выявленных недостатков.
Одним из социально значимых вопросов в сфере образования является содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В 2006 году КСП проверено целевое и эффективное использование средств областного бюджета, выделенных на обеспечение деятельности школ-интернатов, детских домов, специальных (коррекционных) учреждений в 2004 - 2005 годах.
С 01.01.2005 в структуру департамента образования Сахалинской области вошли 11 детских домов, в том числе 2 детских дома семейного типа, и 3 специальные (коррекционные) школы-интерната.
Укомплектованность штатов в учреждениях обеспечена в пределах 70 - 75% от нормативной численности. Одной из основных причин является низкий уровень заработной платы сотрудников учреждений (в 2005 году средняя начисленная заработная плата составляла около 5500 рублей).
В нарушение "Положения о порядке лицензирования образовательных учреждений", утвержденного Приказом Министерства образования Российской Федерации от 17.11.1994 N 442, и Типового положения "Об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.07.1995 N 676, из 14 учреждений в 2005 году - 6 осуществляли образовательную деятельность без лицензии.
В нарушение Закона Российской Федерации "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30.03.1999 N 52-ФЗ все детские дома (кроме Детского дома N 2 с. Троицкое) имеют площади ниже минимально допустимых норм.
В 2005 году на финансирование учреждений было предусмотрено 173991 тыс. рублей, или на 25,5% меньше от потребности, заявленной в бюджетных заявках учреждений, что потребовало выделения дополнительных средств в течение года в сумме 34430,2 тыс. рублей.
Недофинансирование (за счет средств местных бюджетов) в последние годы на капитальные расходы негативно сказалось на состоянии материальной базы учреждений. Более половины зданий имеют 100% степень износа. Капитальный ремонт зданий не проводился в течение 15 - 30 лет.
В некоторых учреждениях не соблюдались утвержденные нормативы по обеспечению продуктами питания.
Департаментом образования Сахалинской области в 2005 году произведена оплата продуктов питания без заключения договора. Поставщик не поставлял товары более года.
Департаментом образования Сахалинской области при планировании расходов на питание на 2005 год не было учтено:
- месторасположение и отдаленность учреждений (северные районы);
- уровень инфляции;
- в нарушение п. 2 постановления Правительства Российской Федерации "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" от 20.06.1992 N 409 и п. 4.3. СанПиН 2.4.1201-03 норма расходов на питание в натуральном выражении не была увеличена на 10% в день на каждого человека в летний оздоровительный период (до 90 дней), в воскресные, праздничные и каникулярные дни и не предусмотрена 15% надбавка для детей, больных хронической дизентерией, туберкулезом, ослабленных детей, находящихся в изоляторе. При фактическом питании указанные увеличения нормативов также не применялись.
Проблема обеспечения жильем выпускников из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленных жилых помещений, остается нерешенной. В очередь на внеочередное получение жилья поставлено 330 детей. В областном бюджете в 2006 году средства на эти цели не запланированы.
Отчет по результатам проверки рассмотрен постоянными комитетами Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету (решение от 26.09.2006 N 4, протокол N 29), по социальной политике (решение от 03.10.2006 N 9, протокол N 22), Сахалинской областной Думой (постановление от 05.10.2006 N 5/3/490-4), администрацией Сахалинской области.
В отчетном периоде проведена проверка по вопросу эффективности вложения средств областного бюджета в субсидии на растениеводческую продукцию, выращенную в зимних теплицах, и их влияние на ценообразование в 2005 - 2006 годах, в результате которой установлено следующее.
Поскольку субсидии на растениеводческую продукцию, выращиваемую в зимних теплицах, в полном объеме относятся на конечный финансовый результат ГУСП "Совхоз "Тепличный" (далее - Предприятие) и, по сути, являются одним из источников покрытия убытков от финансово-хозяйственной деятельности, то фактически осуществляется дотирование данной продукции за счет средств областного бюджета.
Цены на растениеводческую продукцию устанавливаются Предприятием исходя из конъюнктуры рынка и покупательского спроса. В отдельные периоды 2005 - 2006 годов цены на огурцы достигали 120 руб./кг, помидоры - 200 руб./кг, что ставит под сомнение доступность их приобретения основной частью населения Сахалинской области.
Законом N 73-ЗО и Порядками при выплате субсидий на продукцию растениеводства не предусмотрено их целевое использование и условие снижения цен для учреждений социальной сферы (больницы, школы, детские дошкольные учреждения, дома-интернаты и пр.) при реализации продукции растениеводства по государственным и муниципальным контрактам по отношению к ценам, применяемым для прочих потребителей.
В нарушение Порядка выплаты из областного бюджета субсидий на растениеводческую продукцию, выращиваемую в зимних теплицах специализированными сельскохозяйственными предприятиями Сахалинской области, и постановлений администрации Сахалинской области от 18.03.2006 N 52-па, от 25.07.2006 N 171-па Предприятию выплачены субсидии при снижении валового производства овощей закрытого грунта по отношению к уровню соответствующего периода прошлого года в 2006 году в сумме 5984,5 тыс. рублей.
Администрацией Сахалинской области не приведено в соответствие с Законом Сахалинской области "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства в Сахалинской области" постановление администрации Сахалинской области от 30.03.2006 N 64-па "О Порядках выплаты из областного бюджета в 2006 году расходов, связанных с поддержкой сельскохозяйственного производства Сахалинской области" в части предоставления субсидий на растениеводческую продукцию, выращенную в зимних теплицах и реализованную в зимний, весенний и осенний периоды, что привело к незаконной выплате Предприятию субсидии в сумме 5636,6 тыс. рублей за растениеводческую продукцию, произведенную и реализованную в летний период 2006 года.
Отчет о результатах проверки направлен в Сахалинскую областную Думу.
Жизнеобеспечение населения во многом зависит от прохождения отопительного сезона.
Проверкой целевого и эффективного использования бюджетных средств, направленных на ремонтно-восстановительные работы теплоэнергетического оборудования на ТЭЦ Углегорского ЦБК, установлено неэффективное вложение средств областного бюджета.
С июля 2003 года по 1 марта 2006 года администрации МО "Углегорский район" на восстановление работы ТЭЦ по обеспечению тепловой энергией Углегорского ЦБК и обеспечению тепловой энергией жилого сектора м/р "Бумажник" из бюджетов разных уровней выделено 64488,6 тыс. рублей, в том числе из областного бюджета - 34260 тыс. рублей. Основной эффект, который предполагали получить, не достигнут - производство ООО "Углегорский ЦБК" по выпуску бумаги и картона не восстановлено.
Из вырабатываемой двумя восстановленными котлами тепловой энергии в объеме 35 Гкал/час полезный отпуск составлял 6,1 Гкал/час, из них на отопление м/р "Бумажник" использовалось только 4,5 Гкал/час. С мая 2006 года ТЭЦ выведена из эксплуатации без проведения мероприятий по консервации.
Дополнительно на строительство новой котельной для обеспечения теплом м/р "Бумажник" выделено и использовано, начиная с 2004 года и по март 2006 года, 39788 тыс. рублей (из областного бюджета). Строительство осуществлялось без утвержденной проектно-сметной документации.
Результаты проверки рассмотрены постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету, решение которого от 11.05.2006 N 10 (протокол N 14) направлено в прокуратуру Сахалинской области для принятия мер прокурорского реагирования.
В ходе проведения проверки по вопросу "Эффективность использования средств областного бюджета, направляемых на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства за 2005 - 2006 годы" установлено.
Общая сумма средств областного бюджета, выделенная на осуществление завоза нефти, нефтепродуктов и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности в 2005 году, составила 301944 тыс. рублей.
За счет роста средней цены поставки одной тонны угля, при снижении планируемых объемов поставки топлива в натуральных показателях на 2006 год по сравнению с 2005 годом на 1156 тонн, сумма субсидии возросла на 5875,5 тыс. рублей, или на 8,7%.
Сроки поставки твердого топлива против заключенных контрактов не соблюдены по 3 районам (Ногликский, Южно-Курильский, Курильский). По всем Курильским районам нарушаются сроки поставки дизельного топлива. Отсутствие в составе муниципального имущества необходимого количества емкостей для хранения ГСМ не позволяет произвести завоз жидкого топлива на Курильские острова в короткие сроки и ведет к дополнительному расходованию средств областного бюджета за счет сезонного повышения цен на жидкое топливо.
Эффективность использования жидкого топлива для производства электрической энергии на Курильских островах снижается, что выражается в опережающем росте расхода жидкого топлива на производство единицы энергии над темпом роста выработки электроэнергии. При этом снижаются объемы полезного отпуска электроэнергии.
Расчет объемов поставки топлива на Курильские острова производится без учета его фактических остатков. Отсутствие в муниципальных образованиях должного учета расхода и остатков твердого топлива приводит к отвлечению средств областного бюджета (по Южно-Курильскому району отвлечено 8665,8 тыс. рублей) и к необоснованному приобретению угля (в МО "Северо-Курильский район" приобретено 585,7 т на сумму 2431,6 тыс. рублей). Как следствие, средства областного бюджета в сумме 11097,4 тыс. рублей использованы неэффективно.
Отчет о результатах проверки рассмотрен постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету (решение от 16.01.2007 N 46 (протокол N 1)) и на пленарном заседании Сахалинской областной Думы 25.01.2007, которой предложено администрации Сахалинской области организовать систему контроля за качеством твердого топлива, поставляемого в районы с ограниченными сроками завоза; разработать мероприятия по снижению расхода топлива на единицу полезного отпуска электроэнергии в Курильских районах; организовать проведение технического состояния энергетического хозяйства муниципальных образований и принять меры к устранению других нарушений, установленных в ходе проверки.
Одной из острых проблем в Сахалинской области, как и в целом в Российской Федерации, является состояние дорог общего пользования. Статистика дорожно-транспортных происшествий в Сахалинской области свидетельствует об их росте в связи с неудовлетворительными дорожными условиями.
Проверка, проведенная КСП по вопросу "Эффективность использования средств областного бюджета, направленных на развитие дорожного хозяйства Сахалинской области за 2005 год", показала, что вложение средств областного бюджета не дает должного эффекта:
- работы по содержанию дорог частично были выполнены некачественно и не в полном объеме;
- на протяжении 1264 км территориальные автодороги по основным показателям не отвечают требованиям даже самой низкой технической категории - V, доля дорог с капитальными типами покрытий (асфальтобетонные, цементобетонные и т.п.) в общей протяженности составляла 20,1%;
- на протяжении 331 км дороги не имели покрытий;
- из 191,7 км участков дорог, расположенных в селах и поселках области, 71,1 км не имеет асфальтобетонного покрытия;
- из 316 мостовых сооружений 16,8% не обеспечивает пропуска современных нормативных нагрузок, 11 мостов (в том числе 4 капитальных) находится в аварийном состоянии, 56 - в неудовлетворительном состоянии, 21,2% имеет габарит менее требуемого по существующим параметрам дорожного движения;
- 78,9% пересечений с железными дорогами не отвечает нормативным требованиям по безопасности движения.
Из 537 км участков дорог, предполагаемых к передаче в муниципальную собственность, 416 км не отвечает требованиям самой низкой V технической категории, а 96 км дорог вообще не имеет покрытий.
В нарушение распоряжения администрации области от 12.12.2005 N 632-ра, постановления администрации области от 09.09.2004 N 119-па не произведена передача областных автодорог общего пользования из областной государственной собственности в муниципальную собственность Корсаковского, Углегорского, Тымовского районов.
Средние затраты по сравнению с 2004 годом по ремонту 1 км областных дорог по введенным объектам возросли в 3,89 раза при сокращении на 65,3% протяженности отремонтированных участков; на строительство и реконструкцию 1 км дорог по введенным объектам - в 2,48 раза, по участкам дорог с щебеночным покрытием - на 19% при сокращении на 45,7% протяженности введенных в эксплуатацию дорог.
Вместе с тем средние затраты в 2005 году по содержанию 1 км дорожных работ на автодорогах общего пользования по сравнению с 2004 годом снизились на 11%.
По состоянию на 1 января 2006 года объем незавершенного строительства 29 объектов составляет 390245,1 тыс. рублей.
По 9 объектам, по которым в предыдущие годы была разработана проектно-сметная документация, не начато строительство, что привело к неэффективному использованию средств областного бюджета в общей сумме 11886,3 тыс. рублей, затраченных на разработку ПСД.
Отчет о результатах проверки рассмотрен постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету (решение от 11.05.2006 N 9 (протокол N 14)) и Сахалинской областной Думой (постановление от 18.05.2006 N 4/9/260-4), которой предложено губернатору Сахалинской области предусмотреть увеличение финансирования дорожного хозяйства в 2006 году, ОГУ "Управление автомобильных дорог Сахалинской области" даны предложения по устранению выявленных недостатков.
При планировании и осуществлении контрольных мероприятий КСП уделялось достаточно внимания вопросам эффективного использования областной собственности и поступлению средств в областной бюджет от ее использования.
Материалы проверки по вопросу "Эффективность использования областной государственной собственности, переданной организациям в хозяйственное ведение и оперативное управление" свидетельствуют о снижении эффективности использования областного государственного имущества, находящегося в хозяйственном ведении областных унитарных предприятий.
Реестр областной государственной собственности не в полном объеме отражает наличие имущества, находящегося в оперативном управлении областных государственных учреждений.
Из 82 унитарных предприятий, числящихся в реестре по состоянию на 01.04.2006, 29 (35%) не ведут хозяйственную деятельность. Более двух лет находятся в стадии ликвидации и банкротства 12 унитарных предприятий сельского хозяйства, 2 учреждения здравоохранения, 5 предприятий, осуществляющих деятельность в прочих отраслях экономики.
Наметилась тенденция к снижению части прибыли, подлежащей перечислению в областной бюджет. Поступления в областной бюджет 2006 года утверждены в сумме 2000 тыс. рублей (2005 год - 2065 тыс. рублей, 2004 год - 9478 тыс. рублей).
В 2005 году при рассмотрении Межведомственной балансовой комиссией при администрации Сахалинской области результатов финансово-хозяйственной деятельности 34-х унитарных предприятий, только 20 из них была дана положительная оценка.
Снижаются размеры поступления в бюджет области дивидендов от акционерных обществ, в которых область имеет акции (доли). Поступления дивидендов в бюджет 2006 года утверждены в сумме 4535 тыс. рублей (2005 год - 5181 тыс. рублей, 2004 год - 6452,9 тыс. рублей).
При плановом дефиците областного бюджета в 2005 году допущены потери поступлений доходов от безвозмездной передачи в аренду областного государственного имущества ориентировочно в сумме 3741,5 тыс. рублей; налога на имущество организаций ориентировочно в сумме 18422,5 тыс. рублей в связи с тем, что имущество не передается в собственность предприятий и, как следствие, не стоит на их балансах.
В нарушение ст. 37 Закона Сахалинской области от 17.07.1999 N 8а "Об управлении областной государственной собственностью" (далее - Закон 8а) без разработанного администрацией области и утвержденного Сахалинской областной Думой Порядка передано в муниципальную собственность областное государственное имущество на сумму 60791,4 тыс. рублей.
Начиная с 1998 года в Сахалинскую область поступает техническая помощь из Японии в рамках Соглашения "О некоторых вопросах сотрудничества в области промысла морских живых ресурсов", которое было подписано между Правительством Российской Федерации и Правительством Японии 21.02.1998.
Проведенной проверкой по вопросу "Целевое и эффективное использование средств технической помощи, предоставленной Правительством Японии Сахалинской области в 1998 - 2005 годах" установлено следующее.
В целом за проверяемый период техническая и гуманитарная помощь Сахалинской области в общей сумме составила 1568,2 млн. иен, из которых 516 млн. иен направлено через Японский центр в Сахалинской области, 77 млн. иен - оказана гуманитарная помощь, на 975,2 млн. иен поставлено 72 единицы техники и оборудования.
Приобретение имущества по линии технического содействия в государственную собственность области в нарушение статьи 11 Закона 8а не согласовывалось с Сахалинской областной Думой.
При исполнении государственного контракта от 06.05.2005 N 23 на поставку автобуса допущено нецелевое расходование средств технической помощи в сумме 945,4 тыс. рублей.
Отчет о результатах проверки рассмотрен постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету (решение от 11.05.2006 N 13, протокол N 14), на пленарном заседании Сахалинской областной Думы (постановление от 23.05.2006 N 4/10/284-4).
В соответствии с постановлением Сахалинской областной Думы от 23.05.2006 N 4/10/284-4 отчет был направлен губернатору Сахалинской области и прокурору Сахалинской области для принятия мер реагирования.
В составе расходов областного бюджета ежегодно предусматривается резервный фонд администрации Сахалинской области, средства которого в ряде случаев используются с нарушением действующего законодательства. В результате контрольного мероприятия "Целевое использование средств областного бюджета, выделенных из резервного фонда администрации Сахалинской области в 2005 году", установлено следующее.
За счет средств резервного фонда администрации Сахалинской области, в нарушение Закона 8а - без согласования с Сахалинской областной Думой, приобретено имущество (экскаватор ЭКГ-5А, комбайн очистной КШЭ, конвейер очистной СПЦ-271 ОКП) в государственную собственность Сахалинской области на сумму 10500 тыс. рублей, необходимость в котором для осуществления полномочий области отсутствовала и которое в соответствии с Федеральным законом от 06.11.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не может находиться в собственности субъекта РФ.
В дальнейшем это имущество в нарушение Закона 8а "Об управлении областной государственной собственностью" без согласования с Сахалинской областной Думой передано в хозяйственное ведение ГУП "Сахалинтрансуголь", а затем с нарушением требований статьи 8 Федерального закона от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" произведена его реализация без проведения обязательной оценки имущества. Потери областного бюджета от этих "операций" составили 1220,3 тыс. рублей.
Контроль за сохранностью государственной собственности осуществляется КУГИ не на должном уровне, о чем свидетельствует тот факт, что переданный на ответственное хранение ООО "Шахтоуправление "Шахтерское" конвейер очистной СПЦ-271 ОКП балансовой стоимостью 2500 тыс. рублей пришел в негодное для дальнейшего использования состояние и потерян как имущество казны Сахалинской области.
Проверкой по использованию средств резервного фонда, выделенных на изготовление и обустройство новогодних аттракционов на площади Победы областного центра, установлено завышение сметной стоимости на 537,4 тыс. рублей.
В нарушение Порядка расходования средств резервного фонда администрации Сахалинской области осуществлялось восстановление использованных средств резервного фонда (1180 тыс. рублей) при внесении очередных изменений в Закон Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2005 год".
Отчет КСП о результатах проверки рассмотрен постоянным комитетом Сахалинской областной Думы по экономической политике и бюджету (решение от 26.05.2006 N 9, протокол N 17), Сахалинской областной Думой (постановление от 22.06.2006 N 4/12/394-4), которыми доводы КСП о нецелевом использовании средств областного бюджета управлением административными зданиями администрации Сахалинской области признаны обоснованными. Материалы проверки направлялись в прокуратуру Сахалинской области. Представление и предписание, направленные в адрес управления административными зданиями администрации Сахалинской области, в части восстановления в областной бюджет 537,4 тыс. рублей не исполнены.
В 2006 году КСП принимала участие в проведении совместного со Счетной палатой Российской Федерации экспертно-аналитического мероприятия "Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Проведенные в 2006 году контрольные мероприятия, целью которых являлась оценка обеспеченности муниципальных образований Сахалинской области собственными бюджетными средствами, необходимыми для реализации вопросов местного значения, определенных Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также средствами областного бюджета для реализации переданных им государственных полномочий, показали, что реализация указанного Федерального закона столкнулась с определенными трудностями.
Так, источники доходов местных бюджетов (в связи с упорядочением налоговой системы ликвидированы многие местные налоги, снижены нормативы отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов) составляют незначительную долю в общем объеме доходов местного бюджета и не позволяют в полной мере выполнять возложенные на муниципальные образования расходные обязательства.
Собственные доходы (налоговые, неналоговые доходы, финансовая помощь из областного бюджета) позволяют производить в основном только такие необходимые расходы, как выплата заработной платы, оплата коммунальных услуг, текущее содержание бюджетных учреждений округов. И даже принятые органами местного самоуправления меры по увеличению налоговых и неналоговых доходов в рамках действующего законодательства не позволят осуществлять капитальные вложения на развитие и реконструкцию объектов жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, других объектов инфраструктуры и реализацию в полном объеме вопросов местного значения, предусмотренных Уставами муниципальных образований и Законом N 131-ФЗ.
Закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы.
Отсутствие у органов местного самоуправления достаточной информации о финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, работающих на территориях муниципальных образований, сведений о наличии недоимки по платежам в местный бюджет не позволяет муниципальным образованиям повышать качество и достоверность планирования доходной базы местных бюджетов в условиях разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также не дает возможности принимать оперативные меры по увеличению налогооблагаемой базы и наполнению местных бюджетов.
Отрицательно сказывается на деятельности муниципалитетов высокий уровень кредиторской задолженности по долгам прошлых лет, задолженности по бюджетным ссудам и кредитам. Кроме того, значительную долю в муниципальном долге занимают кредиты, полученные в кредитных организациях Российской Федерации, что влечет потери местных бюджетов за счет уплаты более высоких процентов, чем при получении бюджетных ссуд.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ) устанавливаются общие принципы организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, в соответствии с которыми контроль законодательных (представительных) органов за исполнением бюджетов должен присутствовать на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. На практике к проведению финансового контроля в муниципальных образованиях относятся формально. Органы муниципального финансового контроля созданы в соответствии со статьями 265 БК РФ и 34, 38 Закона N 131-ФЗ представительными органами только 5 муниципальных образований (городские округа: "Г. Южно-Сахалинск", "Анивский район", "Углегорский район", "Макаровский район", "Поронайский район"). В остальных муниципальных образованиях органы муниципального финансового контроля представительными органами местного самоуправления не созданы, что влечет в дальнейшем за собой нарушение статьи 272 БК РФ в части утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов без проведения внешней проверки отчетов.
Анализ документов, представленных в КСП руководителями организаций - объектов проведенных проверок и их вышестоящих организаций по итогам проверок, показал, что ими приняты меры к устранению нарушений. В большинстве случаев ими разработаны и осуществлены меры по выполнению рекомендаций КСП, изданы приказы о применении мер воздействия к лицам, допустившим выявленные нарушения, разработаны планы и мероприятия по устранению выявленных нарушений.
По информации Сахалинской областной прокуратуры, по результатам рассмотрения материалов проверки "Учет собственности, построенной или приобретенной за счет внебюджетного фонда и фонда развития Сахалинской области в период 2001 - 2005 годов", направленных КСП в ее адрес, прокурором области внесено представление в адрес департамента топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Сахалинской области об устранении нарушений и принятии мер по исполнению работ по диагностированию технического состояния магистральных и внутриквартальных сетей водоснабжения г. Корсакова.
Холмской городской прокуратурой по материалам проверки по вопросу "Целевое использование финансовой помощи, выделенной в 2004 году, муниципальным образованием "Холмский район" возбуждено уголовное дело в части привлечения к ответственности частного предпринимателя Степаняна Г.Б., который осуществлял ремонтные работы жилищного фонда, не имея лицензии на деятельность по строительству зданий и сооружений I и II уровней (требуемой в подобных случаях). Степанян Г.Б. привлечен к уголовной ответственности и ему назначено наказание в виде 1 года лишения свободы условно с испытательным сроком 1 год.
Кроме того, Холмским городским прокурором главе администрации городской округ "Холмский район" внесено представление "Об устранении нарушений бюджетного законодательства", по результатам которого и.о. начальника финансового управления городского округа "Холмский район" Матющенко Ж.Б. и начальник управления ЖКХ Капустов О.В. привлечены к дисциплинарной ответственности.
Результаты экспертно-аналитических работ
КСП осуществляла проведение экспертиз проектов нормативных правовых актов по бюджетному законодательству Сахалинской области, в том числе проектов Законов Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2007 год", "Об утверждении отчета об исполнении областного бюджета Сахалинской области за 2005 год" и других нормативных правовых актов Сахалинской области, предусматривающих финансирование расходов за счет средств областного бюджета.
Многие, представленные на рассмотрение в Сахалинскую областную Думу, законопроекты имели существенные недоработки, в связи с чем в своих заключениях КСП предложено 66 законопроектов (постановлений) доработать, по 6 - сделаны выводы, что они не могут быть приняты, как противоречащие действующему законодательству.
Основными недостатками законопроектов (постановлений) по вопросам, входящим в компетенцию КСП, в тех или иных случаях являлись:
- не определялись источники финансирования на новые виды расходов областного бюджета, не предусмотренные законом о бюджете на текущий год;
- финансово-экономические обоснования не в полной мере отражали объемы расходов и нормативы финансовых затрат, предлагаемые законопроектами;
- законопроекты в ряде случаев не соответствовали федеральному законодательству;
- предлагалось введение в действие законов не с момента их принятия, а с начала года, тогда как акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы;
- не разрабатывались конкретные показатели ожидаемых результатов областных целевых программ;
- органы местного самоуправления наделялись не отдельными государственными полномочиями, а им передавались средства на их финансирование;
- методики расчета нормативов объема необходимых финансовых средств на исполнение передаваемых органам местного самоуправления государственных полномочий не учитывали всех особенностей и условий производимых расходов.
Проведенной внешней проверкой отчета об исполнении областного бюджета за 2005 год установлено:
- несоответствие поквартального исполнения бюджета назначениям по бюджетной росписи;
- нарушение БК РФ при перемещении бюджетных ассигнований на сумму 11791,7 тыс. рублей; при выдаче кредитов из средств фонда госфинподдержки; при отражении объема государственного долга Сахалинской области;
- непринятие должных мер по обеспечению полноты поступления доходов в областной бюджет за счет снижения задолженности прошлых лет и недопущения возникновения задолженности по текущим платежам (рост задолженности за 2005 год составил 118700 тыс. рублей);
- другие недостатки и нарушения в формировании и исполнении бюджета.
При рассмотрении проекта Закона Сахалинской области "Об областном бюджете Сахалинской области на 2007 год" отмечено, что:
- законопроект сформирован не в полном соответствии с БК РФ, федеральными законами и иными актами законодательства Сахалинской области, прогнозом социально-экономического развития Сахалинской области на 2007 год и сводного финансового баланса Сахалинской области, при отсутствии программы социально-экономического развития области на среднесрочную перспективу (2007 - 2009 годы);
- собственные доходы областного бюджета занижены ориентировочно на 491061 - 691218 тыс. рублей;
- расходы областного бюджета по большинству получателей бюджетных средств запланированы ниже расчетной потребности, индексация некоторых видов расходов не производилась;
- объем расходов на физкультуру и спорт предусмотрен ниже уровня, установленного статьей 16 Закона Сахалинской области от 31.01.2000 N 155 "О физической культуре и спорте в Сахалинской области" (не менее 0,17% от текущих расходов областного бюджета), - на 21322,5 тыс. рублей.
Анализ представленных на рассмотрение документов показывает, что в области не урегулированы в полной мере вопросы межбюджетных отношений, сбалансированности бюджетов региона и муниципальных образований, передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, перспективного планирования доходов областного бюджета. При принятии областных целевых программ не разрабатываются конкретные показатели ожидаемых результатов и критерии оценки эффективности использования средств бюджета. При перевыполнении доходной части областного бюджета финансирование производится не в полном объеме при наличии бюджетных назначений, остается высоким уровень недоимки по платежам в бюджет, областные целевые программы также финансируются не в полном объеме.
Большинство замечаний и предложений, изложенных в заключениях КСП, учтены при рассмотрении и принятии законов Сахалинской области.
Выводы
Результаты контрольной и экспертно-аналитической деятельности КСП в 2006 году позволяют сделать следующие выводы об основных тенденциях и проблемах в исполнении консолидированного и областного бюджетов Сахалинской области.
На протяжении ряда лет формирование и исполнение областного бюджета осуществляются не в полном соответствии с требованиями законодательства. В законах об областном бюджете содержатся статьи, расширяющие полномочия исполнительных органов власти по сравнению с правами, предоставленными им БК РФ, занижаются объемы доходов, предполагаемых к поступлению, что влечет за собой внесение неоднократных изменений и невозможность сформировать первоначальный бюджет исходя из потребностей в расходах.
В ходе исполнения бюджета не в полном объеме соблюдаются нормы БК РФ, правила осуществления закупок для государственных нужд.
Реализация значительной части областных целевых программ осуществляется без четкого определения критериев, увязанных с их ресурсным обеспечением, в отсутствии количественных и качественных показателей экономической и социальной результативности программ.
Действующий механизм сметного финансирования бюджетополучателей не создает стимулов к сокращению издержек, сокращению объемов незавершенного строительства, экономии бюджетных средств, повышению качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг, не ориентирован на достижение определенных социально-экономических целей.
Наличие возможности у бюджетополучателей распоряжаться значительными внебюджетными доходами является, с одной стороны, положительным фактором. В то же время это создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении прежде всего платных услуг. В 2006 году внебюджетные доходы бюджетных учреждений составили 450410 тыс. рублей против 218622 тыс. рублей в 2005 году, что свидетельствует о тенденции значительного роста предоставления платных услуг.
Несмотря на то что фактический объем доходов областного бюджета позволяет производить расходы по всем разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в размерах, не менее установленных законом об областном бюджете, исполнение расходов по ряду разделов и подразделов не обеспечивается в полном объеме.
Продолжают сохраняться диспропорции в системе межбюджетных отношений. Финансовое состояние местных бюджетов оставалось неустойчивым. Муниципальный долг по состоянию на 01.01.2007 составляет 2083719,8 тыс. рублей (на 01.01.2006 - 2967371,5 тыс. рублей). Исполнение возложенных на органы местного самоуправления расходных обязательств напрямую зависит от финансовой помощи из областного бюджета. Доходы местных бюджетов позволяют производить только текущие расходы, отсутствует возможность направлять средства на развитие территорий.
Исполнение бюджетов с профицитом, наличие значительных остатков средств областного бюджета на лицевых счетах являлось следствием некачественного планирования, несвоевременного представления главными распорядителями и распорядителями средств областного бюджета реестров финансирования, несвоевременного проведения государственными заказчиками конкурсных мероприятий и представление к оплате документов для окончательных расчетов.
Председатель
В.К.Денисов